冯兴元：如何推行存款保险制度改革

李克强总理在2015年《政府工作报告》中表示，要退出存款保险制度。存款保险制度是银行业的稳定机制，也是银行退出机制的前提。为防止挤兑，银行业必须要保障储蓄存款安全，主要是普通家庭和中小企业，他们没有能力判断银行的好坏，对风险的承受能力差，它们的存款损失容易冲击社会稳定。 

在世界各地，存款保险制度并不新鲜。据统计，自1933年美国颁布《格拉斯?斯蒂格尔法案》并由此创立了联邦存款保险公司（FDIC）以来，目前世界已有超过110个国家建立了存款保险制度。美国联邦存款保险公司的资金来源于银行和储蓄机构缴纳的保险费以及投资于国库券的收益。存款保险金支付上限为为25万美元，存款保险准备金率(即联邦存款保险基金的资金量/总保险金额)为1.35%。而且，联邦存款保险公司不再依据银行的国内存款总量，而是依据银行的总体负债来征收保费。德国采取非官方存款保险模式。其三大银行业体系各自设立存款保险基金。即国内商业银行体系、储蓄银行体系与合作银行体系三大银行体系各自分设了三个独立存款保险基金，即商业银行存款担保基金、储蓄银行保障基金和信用合作保障基金。其最高承保限额为每一存款银行业机构自有资金的30%。此外，那些没有加入存款保险基金的其他金融机构，受到1998年成立的德国银行赔偿机构有限公司的保护。该机构对每个存款户存款的90%给予保护，但每个存款户的最高保障额为2万欧元。
中国对银行存款实行隐性的国家信用担保。银行经批准成立后，就被国家信用所担保，存款安全无虞。这也使得银行在经营的时候，容易忽视风险，没有存款保险，监管机构也不敢让银行随便破产。为此监管机构不得不进行微观业务监管与利率管制。银行手脚被束缚住，也就没办法进行业务创新、风险自负，所以也就特别乐意做政府的生意，有很强的积极性去放贷给国有企业和地方政府，以为这些贷款总是安全的，政府不会赖账，有办法筹资或者抵债。相比之下，它们也就认为中小企业与民营企业的安全性没那么好，其信贷可得性自然就很低。
随着近年来金融深化程度提升，市场出现了大量的存款和贷款的替代产品。这些产品的利率很高，导致大量的存款搬家，变成银行理财产品、信托、货币基金等产品，在银行主导的金融体系中，这些产品借了银行的名义进行销售，通过资产池、银行信用隐性担保等手段，模糊了这些产品的风险承担主体，让投资人认为这些产品和存款是一样的，享有国家的隐形信用担保。
在国家隐性担保银行业、利率管制的情况下，金融各子行业往往通过傍上银行这个大款，透支国家的信用，单一产品的风险都等同于国家信用风险。并且随着支付宝的余额宝、微信的理财通等互联网金融产品的推出，存款流出银行的速度越来越快，但银行所承担的风险不仅没减少，而越来越大，越来越脱离银行的控制。这时，任何一丁点的小风险，都可能引发市场的崩溃。
通过显性的存款保险制度，将存款的风险显性化，剥离附在银行身上的国家信用，可以一举消除国家保障存款人安全的负担。在这一前提下，利率市场化、银行自主经营，以及优胜劣汰、破产退出才有可能。
因此，应该尽快推出存款保险制度。具体需要考虑如下措施：
第一，设立存款保险公司，其股东由所有银行业金融机构组成，保险费从这些机构按其存款额的份额分摊。原则上多数保险费只需要以银行承诺认缴并在接受支付要求时限时支付即可。政府不持股，可以在出现存款保险公司无法兑现保险金支付时，作为再保险机构发挥一定的作用，但只承诺有限再保险额或者有限再保险支付比率上限。
第二，参考国际上的成熟做法，明确存款保险公司支付保险金的原则和机制，杜绝银行的道德风险，保障小额存款人的利益，而不保障大额存款和银行自身的利益。而且存款人的获赔保险金无论是在金额上，还是在比例上均应封顶，存款者需要为自己选择存款银行而承担责任。
第三，存款保险制度推出的同时，首先应该着力解决国有或国有控股银行不会破产的神话。否则，国有或国有控股的银行经营得再差、坏账率再高，只要存在政府信用担保这一不破的神话不被戳破，银行也不会破产，政府总会在银行陷入危机的时候救助银行的。存款保险根本没有用武之地，银行优胜劣汰、提高效率也就无从谈起。而且还多了一个监管机构，提高了银行的经营成本。
第四，推进存款保险制度改革，还需要深化银行的市场化改革，放松对银行的直接微观管理，尤其是要减少各级政府对银行在资金配置上的干预，让银行可以自主经营，通过竞争提高效率和风险定价能力。在完善外部监管和市场化约束机制的同时，还要改善银行的公司治理，加强机构自身风险的防范。
第五，加强宏观审慎监管。存款保险可以解决银行破产带来的挤兑压力，但不能代替宏观审慎监管，尤其是次贷危机的经验表明，对系统性重要的金融机构、金融衍生品和影子银行的监管显得尤为必要。